安徽省芜湖县一个重点市政“菜篮子”工程――荆龙市场，成了难产工程，从1997年交付开发，一建就是近十年，历经芜湖县三届政府。市场建成后，却围绕7841.31平方米土地使用权问题争得你死我活，原告主张民事权利败诉后，又举报到安徽省公安厅，投资者被指控犯非法转让土地使用权罪······
行政行为导致的后果谁来担责
芜湖县紫荆苑置业有限公司两员工涉嫌犯非法转让土地使用权受审情况调查
先政府划拨土地后抵押贷款
1997年9月，安徽省芜湖县搬迁县公安局看守所和拘留所，为了解决建设资金的瓶颈，芜湖县人民政府采取以地换建设的方式，达到加强城市基础设施建设和节约财政的目的。
安徽省芜湖县人民政府第16号专题会议纪要决定以“两所”旧址土地使用权置换建设新“两所”，即由芜湖金田公司投资建设新“两所”，芜湖县人民政府将 “两所”旧址上的房屋和7841.31平方米国有土地的使用权划拨给芜湖金田集团作为补偿，为此芜湖县国土资源管理局根据芜湖县人民政府的决定，向芜湖金田集团颁发了芜用(97)09381号《国有土地使用权》。
这样，由芜湖县人民政府补贴130万元，由芜湖金田集团在旧址上建设“菜篮子”工程-----荆龙市场，享受零税费等多项优惠政策。
由芜湖金田集团出资95.7%，芜湖县农经建设工程队出资4.3%，成立了安徽芜湖金田房地产开发有限公司。自2001年起，陶曰长一直担任该公司的法定代表人。但作为芜湖金田集团的成员企业，无权独立向外报送财务报表，人权财权物权仍由该集团掌管。
1997年7年，芜湖金田集团将该宗土地使用权向安徽省农业银行芜湖县支行抵押贷款，评估价值298.7万元，芜湖县国土资源局办理了第025号《国有土地抵押权证》，抵押期限为一年。2001年3月28日，该集团和夏成水以一纸承诺书，将该宗抵押权证从银行借出，用于办理土地使用权变更。第二天，芜湖县国土资源管理局注销了事实上已经过期的该宗土地抵押权。此后，再未办理该宗土地使用权的抵押登记手续。
两次变更使用权寻求合作开发
土地使用权变更进行得十分顺利，其主体由芜湖金田集团变更为芜湖金田房地产开发有限公司，其类型由划拨变更为出让。因芜湖金田集团效益滑坡，濒临倒闭，无资金投入新“两所”建设，为此，芜湖金田集团先后于2001年9月18日与苏学楷签订合同、2002年6月28日与陶曰长签订合同，由两位自然人投资建设新“两所”。原“两所”土地使用权作价400万元给陶曰长进行市场开发。
芜湖金田集团向芜湖县人民政府报告要求免收该宗土地出让金，原副县长刘明葆代表芜湖县人民政府批示：经研究同意，该块土地享受出让土地使用权的政策。2001年3月，芜湖县国土资源管理局办理了该宗土地使用权变更手续。
2004年11月，安徽省芜湖县人民政府召开第26次县长办公会议研究，本着尊重历史，维护历届政府相关决定，维持原协议，将“两所”旧址土地置换给芜湖金田房地产开发有限公司仅限于商贸市场建设，会议要求需在2005年12月底前建成商贸市场并投入使用。
由于芜湖金田房地产开发有限公司企业营业执照多年未年检，开发资质已注销，无法开展生产经营活动，市场项目不能立项。为此，2005年1月28日，陶曰长与苏学楷、黄诚所在的安徽建苑房地产开发有限公司在该宗土地上投资建设、开发经营芜湖县荆龙市场，三方股份分别为18%、10%和72%。合同中约定成立芜湖县紫荆苑置业有限公司，专门为重点工程荆龙市场项目建设经营服务。
2005年3月，芜湖县国土资源管理局根据芜湖金田集团介绍信、芜湖金田集团与陶曰长协议、芜湖金田房地产开发有限公司申请书及芜湖县人民政府第16号会议纪要、第36次县长办公会议纪要，对“两所”旧址土地使用权依法进行变更登记，权属由芜湖金田房地产开发有限公司变更至项目公司芜湖县紫荆苑置业有限公司，证号为芜国用(2005)字第06070109717。
两年多合作开发，2007年10月，芜湖县人民政府重点工程荆龙新市场建成投入使用，安置了老市场685家经营户入驻。政府免去了2000余万元的财政投入，却建成了安徽一流的农贸市场。新“两所”政府仅投入130万元建成，最后审计造价547万元，为政府节约财政400余万元。
市场建成后投资人被提起公诉
2005年12月，芜湖金田集团和芜湖金田房地产开发有限公司已被安徽鼎信农业科技有限公司“收购”。
没想到市场建成了，官司也来了。围绕7841.31平方米土地使用权问题，展开了博弈。2006年5月，安徽鼎信农业科技有限公司以芜湖金田房地产开发有限公司名义起诉陶曰长和芜湖县紫荆苑置业有限公司立即返还7841.31平方米土地使用权，一审判决败诉。2007年3月，又以同一事实，向安徽省公安厅报案，控告陶曰长、黄诚涉嫌非法转让7841.31平方米土地使用权罪。安徽省公安厅进行立案审查，随后对陶曰长、黄诚进行监视居住、刑事拘留并逮捕。2008年2月，此案被提起公诉，3月25日，合肥市中级人民法院公开开庭审理此案。
据检察机关指控，由于被告人陶曰长一直未履行“6.28协议”，芜湖金田集团于2004年11月召开会议，决定解除该协议。2005年3月，陶曰长、黄诚通过非法手段将该宗未进行开发的土地使用权变更至芜湖紫荆苑置业有限公司名下。经鉴定，被告人陶曰长在该项目中非法获利336万余元，被告人黄诚非法获利1345万余元等。这种行为是严重违法。公诉人当庭举证，芜湖县国土资源局的原正副局长陈尚仓、潘福春以及原地籍矿产科科长董必春的证词证明，当时涉案土地使用权的转让是非法操作的。
对被控“非法转让土地使用权”，陶曰长和黄诚当庭矢口否认。他们辩称，土地使用权的转让是要经过土地管理部门审核的，既然最终结果是审批通过，就意味着这一转让行为是合法的。同时，涉案土地使用权抵押期限早已在转让前到期，意味着涉案土地不存在争议性，可以进行使用权转让。
整个庭审持续了近五个小时，控辩双方争议的焦点耐人寻味，主要集中在：土地使用权出让是否合法由谁来认定，行政行为所导致的后果是否由自然人来承担。
“6.28协议”是否一直在履行
公诉机关指控，由于陶曰长一直未履行2002年“6.28协议”，芜湖金田集团于2004年11月14日召开会议，决定解除该集团与陶曰长签订的协议。
辩护人认为，该协议书也得到了芜湖金田房地产开发有限公司的追认。芜湖金田集团与芜湖金田房地产开发有限公司于2002年8月、2003年3月收到陶曰长“两所开发保证金”5.2万元、“原两所土地使用权价款”20万元。芜湖金田集团有限公司虽然提交了2004年11月14日联席会议记录，想证明金田集团单方与陶曰长、苏学楷解除协议，并未与陶曰长、苏学楷达成解除协议书的合意，故原协议的法律效力并没有终止。
同时，2004年12月芜湖金田房地产开发有限公司又为苏学楷申请办理原“两所”拆迁许可证，2005年1月芜湖金田集团和芜湖金田房地产开发有限公司又出具“介绍信”给陶曰长、黄志强，请求有关部门配合办理相关手续和2005年2月在土地变更申请登记表上盖章的行为，均证实芜湖金田房地产开发有限公司以自己的行为对该协议书进行了追认。
事实上，陶曰长与芜湖金田集团所签订的2002年“6.28协议”一直在履行中。根据2005年“1.28协议”，芜湖县紫荆苑置业有限公司协助陶曰长履行2002年“6.28协议”，共借给陶曰长约170万元。在市场建设过程中，陶曰长于2005年12月份至2007年2月期间用于归还原建新“两所”的民工工资等达358.7万元，大部分履行了“6.28协议”。
是谁变更了这宗土地使用权
公诉机关指控，2005年3月，陶曰长、黄诚通过非法手段将该宗未进行开发的土地使用权变更至芜湖紫荆苑置业有限公司名下。
辩护人认为，芜湖金田房地产有限公司的土地使用权过户至项目公司芜湖县紫荆苑置业有限公司，是由本案经办人陶曰长提交芜湖金田房地产有限公司的相关资料到土地主管部门去申报的，由黄诚开车送陶曰长去，提交的变更申请登记表、申请书、协议、土地证等无黄诚的签字盖章，均与黄诚无关。
2005年4月，陶曰长到芜湖县行政服务窗口交了土地变更登记费和土地使用权证书工本费并领取土地使用权证书。其审查、批准、登记办证均是行政主管部门内部操作程序，显然黄诚无法参与。事后答谢请客送点烟酒并不能指控土地审查、批准和登记办证的整个行政程序。芜湖县国土资源局的原正副局长陈尚仓、潘福春以及原地籍矿产科科长董必春都是职能部门负责本案土地使用权属变更的负责人，但三份判决书所涉及的受贿罪、滥用职权罪，对所认定的全部犯罪事实中，根本不涉及本案该宗土地使用权权属变更。
根据我国土地管理法的规定，土地使用权的享有和转让是由国家法律、法规明确规定的，进行土地使用权的有偿转让，应根据有关法律、法规的规定和通过土地主管部门审查、芜湖县人民政府批准，土地主管部门才能进行登记发证。因此，黄诚送陶曰长去土地主管部门提交公司的土地变更申请材料，就视为非法转让土地使用权，我国法律尚无依据。
土地过户黄诚是否非法牟利
公诉机关指控，经鉴定，被告人陶曰长在该项目中非法获利336万余元，被 告人黄诚非法获利1345万余元。
辩护人认为，400万元是以芜湖县人民政府为完成新“两所”和荆龙农贸市场的建设将该土地置换划拨给金田集团的，依据就是工程审计计价547万元，其中政府补贴130万元。
2002年“6.28协议”中该宗土地使用权协议价400万元是公平合理的，符合特定地块使用权的价格。且芜湖金田集团召开董事会、党委会联席扩大会议，这个会议也是芜湖金田房地产开发有限公司的股东扩大会。会上形成决议以原看守所、拘留所及建筑作价400万元转让给陶曰长开发，完全符合法律规定。400万元的协议价，在“6.28协议”和2001年“9.18协议”中均一致。
安徽省芜湖县人民政府以划拨的形式置换该宗土地使用权给金田集团，就是为了完成市政公益性“菜篮子”重点工程建设任务，而非一般商业的开发。同时，芜湖县人民政府明文要求确保15000平方米按五年内原市场租费不变政策落实安置原荆龙市场经营户。原市场租费年收入不足70万元，连最起码的新市场的正常投资行息都无法保证。市场项目公司每年必须增加投入200万元，才能保证新市场的正常运转。
该县人民政府批准土地过户时，黄诚没有从中获取分文利益，他既不是芜湖县紫荆苑置业有限公司的股东，也不是投资人。芜湖县紫荆苑置业有限公司也没有召开股东会议研究决定“芜湖县紫荆苑置业有限公司有土地转让所得利润可分配”。
2006年3月，安徽鼎信农业科技有限公司从安徽省农业银行芜湖县支行收购后，2006年4月为办理贷款时评估为1100万元，而公安机关在2007年7月委托安徽中安会计师事务所以2005年3月的土地评估基准价为16090368元。安徽省芜湖县城的土地，在2005年3月的评估价没有超过2006年4月的评估价，所以公安机关委托中介评估的基准价是不客观的、公正的。
辩护人经过调查了解，2005年3月土地基准价大大低于2006年4月的价值；2008年3月，安徽省芜湖县国土局证实，芜湖县荆龙农贸大市场周边的地价，2004年为每亩96万元，2006年为每亩116万元。依此类推，这宗7841.31平方米的土地价值约在一千万元。对此，黄诚已委托其辩护人向合肥市中级人民法院申请重新鉴定。
非常获利1345万余元依据何在
2007年7月，公安机关两次委托安徽万隆中安房地产评估咨询有限公司和安徽中安会计师事务所，对芜湖县紫荆苑置业有限公司、荆龙市场项目进行评估，形成的净利润为两千多万元。
评估时荆龙市场尚有三分之一的工程未完工及政府要求的修路、安装十部电梯和人员工资等相关的配套工程投入均未计入成本。芜湖县紫荆苑置业有限公司的人员找到公安机关，他们说立案之后的投入不算，以查封、扣押的材料为鉴定依据。
辩护人认为，公安机关的做法违背了以事实为依据的基本原则，工程竣工、验收、决算缴纳了一千多万元的税款也未计入成本，所以认定项目公司芜湖县紫荆苑置业有限公司竣工、决算可获利润二千多万元是不客观真实的。确认黄诚实际获利1345万元更无事实依据。为此，辩护人对上述两项鉴定也已申请合肥市中级人民法院重新鉴定。
被告黄诚原是安徽建苑房地产开发有限公司的员工，安徽建苑房地产开发有限公司是项目公司芜湖县紫荆苑置业有限公司的股东，项目公司是否有开发利润，是否进行利润分配，有待项目公司股东会议决定。况且，即使安徽建苑房地产有限公司分得项目公司的开发利润，公司是否再分配给各股东，也需通过股东会议来决定，黄诚想实际获得项目公司开发利润是很遥远的。
行政行为导致的后果谁来担责
土地使用权的权属变更登记和确权，是行政机关依法行使职权的具体行政行为，具有合法性、强制性和执行性。
辩护人认为，要认定本案属非法转让土地使用权，首先必须通过行政诉讼程序判定安徽省芜湖县人民政府和芜湖县土地局具体行政行为违法。一经宣告具体行政行为违法，必然结果是土地使用权属恢复原状，并赔偿损失，也就维护了当事人的合法权益。
因此，本案不宜先采用刑事追究的途径解决，而应采用适当的行政诉讼程序来解决双方的权益争议，维护安徽鼎信农业科技有限公司的合法权益和经济利益。特别是当前，司法工作应为构建和谐社会大局服务，对本来是两个经济实体之间的权益的争议和经济纠纷，应着重依法引导和促成当事人协商解决问题，而不应轻易采用刑事追究的手段，予以定罪和处罚。
这宗土地的权属变更，从安徽省芜湖县公安局到芜湖金田集团有限公司，到芜湖金田房地产开发有限公司，再到芜湖县紫荆苑置业有限公司，全过程都有相关的县政府研究决定、县土地部门的审查手续和县政府依《土地法》批准颁发的权属证书，其转让和开发具有合法性，受法律保护。
无论是安徽省农业银行芜湖县支行，还是芜湖金田集团、安徽鼎信农业科技有限公司，如果要主张自己的合法权益，就必须首先理顺相关法律关系，找到自己主张权益的实体法律关系，以及为维护自己实体权利和利益，通过相应的诉讼法律关系，寻求司法救助。
另外，本案构成非法转让土地使用权的主体，只能是芜湖金田房地产开发有限公司土地使用权的经营管理者和享有者。现有证据充分证实，黄诚不具有这一身份，又不是芜湖金田房地产开发有限公司的员工。显然，行政行为所导致的后果，怎么能由自然人来承担呢？
文：港澳记者
